【党纪学习教育】第68课 侵占公私财物和占用公物行为的认定

特邀嘉宾

蔡志锋 浙江省纪委监委第十审查调查室副主任

邓海燕 湖南省郴州市纪委常委、监委委员

李媛 湖北省武汉市纪委监委案件审理室副主任

习近平总书记强调，“衡量党性强弱的根本尺子是公、私二字”“作风问题，很多是因公私关系没有摆正产生的”。党员干部唯有公私分明、先公后私、克己奉公，才能在公私这道“选择题”面前始终做出正确选择。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）对假公济私行为列出负面清单，侵占公私财物和占用公物是其中的典型行为，这两种违纪行为有何区别？违规占用公物与公车私用、违规占用办公用房等违纪行为怎样区分？占用公物在哪些情况下还可能构成违法犯罪？侵占公私财物与贪污、职务侵占等行为如何区分？我们特邀纪检监察干部进行探讨。

《条例》规定的侵占公私财物和占用公物有哪些表现形式，这两种违纪行为有何区别？

蔡志锋：《条例》第一百零九条至第一百一十二条对假公济私行为列出负面清单，作出处分规定，其中，第一百一十一条规制的侵占公私财物行为和第一百一十二条规制的占用公物行为都属于典型的假公济私行为，但在表现形式上各有不同。

侵占公私财物主要有4种表现形式：一是利用职权或者职务上的影响，侵占非本人经管的公私财物；二是以象征性地支付钱款等方式侵占公私财物，即购买商品时以明显低于同类同等商品当时当地正常市场价格付款的行为；三是无偿、象征性地支付报酬接受服务、使用劳务，即接受服务、使用劳务后所支付的费用，明显低于实际发生的应当支付的服务费、劳务费；四是利用职权或者职务上的影响，将应当由本人、配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人个人支付的费用，由下属单位、其他单位或者他人支付、报销。相比于2018年《条例》，本次新修订《条例》在该款新增了党员干部“身边工作人员和其他特定关系人”个人支付的费用，在范围上进行拓展，用以规制更为复杂的侵占公私财物行为。

以上4种表现形式共同特点在于：第一，行为人利用了自身职权或者职务上的影响；第二，行为人在主观上对公私财物具有占有的意图；第三，行为在客观上侵犯了公私财物的所有权，即把公私财物在权属上变为己有。

违规占用公物主要有3种表现形式：一是利用职权或者职务上的影响，违反有关规定占用公物归个人使用，时间超过六个月，情节较重；二是占用公物进行营利活动；三是将公物借给他人进行营利活动。后面两种形式没有时限要求。“营利活动”是指通过占用、经营公物为本人或他人获取利润的活动。

上述3种表现形式的共同特点在于：第一，行为人利用了自身职权或职务上的影响；第二，行为人在主观上对公物出于使用的意图，而非占有的意图；第三，行为在客观上侵犯了公物的使用权，将本该因公使用的公物用于个人用途。

李媛：执纪监督发现，一些从事公务的党员特别是领导干部，利用职权或者职务影响，以各种理由在本单位、下属单位或者有业务往来的其他单位长期“借用”轿车等价值较大的财物，有的调离原单位后仍不归还，在干部群众中造成不良影响。对此，《条例》第一百一十一条、第一百一十二条明确了对侵占公私财物、违规占用公物两种违纪行为的处分。两者存在相似之处，如违纪主体相同，均为党和国家工作人员或者其他从事公务的人员中的党员；行为对象有所重合，都包括公物；行为手段类似，都要求利用职权或者职务上的影响，等等。

在实践中，区分二者应重点考量违纪构成上的“三个不同”：一是主观目的不同。侵占公私财物行为是以占有为目的，侵犯了公私财物的所有权；违规占用公物行为是以使用为目的，包括暂用、借用、试用等，侵犯的是公物的使用权，公物的所有权并未改变。二是行为对象不同。主要是财物归属不同，侵占公私财物的行为对象为“公私财物”，而违规占用公物行为强调占用的是“公物”、不包括“私物”，前者范围大于后者。三是行为表现不同。认定侵占公私财物行为要抓住关键词“非本人经管”，如果党员干部侵占的是“本人经管”的公共财物，则属于贪污或者职务侵占行为。认定违规占用公物行为要抓住关键词“违反有关规定”和“归个人使用”，这里的“违反有关规定”主要是指违反关于公物管理和使用方面的规定，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。“归个人使用”指党员干部将公物供其本人、亲属及其他人员使用，是行为人主观目的和客观行为表现的统一。

当然，违规占用公物行为也可能转化为侵占公私财物行为。如行为人占用非本人经管的公物不退还，包括按照规定应当退还而不退还，经催要而不退还的，以占用之名行占有之实，那么性质也可能变成侵占公私财物。

违规占用公物与公车私用、违规占用办公用房等违纪行为怎样区分？占用公物在哪些情况下还可能构成违法犯罪？

邓海燕：违规占用公物违纪行为中的“公物”，包括动产和不动产。从广义上说，动产如电脑、打印机、通讯工具，当然也包括公务用车。不动产如土地、厂房，当然也包括办公用房。但是，违规占用公物与公车私用、违规占用办公用房违纪行为还是存在一定区别。第一，违纪主体不同。公车私用和违规占用办公用房违纪行为的主体既包括从事公务的党员干部，也包括党组织。党组织有该行为的，应当追究直接责任者和领导责任者的责任。而违规占用公物违纪行为的主体仅限于从事公务的党员干部。第二，违反的规定不同。违规占用公物行为违反的是党和国家有关国有资产管理规定，以及党政机关、企事业单位关于公物的管理规定。而公车私用行为违反的是《党政机关公务用车管理办法》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等公务交通工具管理规定；违规占用办公用房行为违反的是《党政机关办公用房管理办法》《机关事务管理条例》等办公用房管理规定。第三，表现形式不同。违规占用公物行为的表现形式包括：占用公物归个人使用，时间超过六个月；占用公物进行营利活动；将公物借给他人进行营利活动。而不论是公车私用还是违规占用办公用房，都没有占用时间的限制，也不要求个人占用进行营利活动。

如果从事公务的党员干部违规占用的公物是公务用车或办公用房，个人使用时间超过六个月，则可能同时违反《条例》第一百一十二条和第一百一十七条、第一百一十九条。但在审理中，我们要注意揭示问题的本质，分析哪种定性更能全面评价违纪行为，哪种定性更能对该问题起到惩戒作用。鉴于公车私用或违规占用办公用房等行为属于典型的违反中央八项规定精神行为，当这些行为与占用公物行为发生竞合时，应当优先定性为违反中央八项规定精神问题，适用《条例》第一百一十七条、第一百一十九条规定予以处理。

蔡志锋：占用公物行为的对象应当是非特定用途的公物，包括动产和不动产，且行为人在主观上只是暂用、借用的占用故意，侵犯的是公物的使用权。如果行为人占用了特定用途公物或其主观故意在占用公物之后发生变化，还可能涉嫌违法犯罪。

占用特定公物构成违法犯罪。若行为人占用的是特定用途的公物，即用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物等七类公物，并归个人使用的，可能构成挪用公款违法犯罪行为，并将从重处罚；如果行为人占用上述特定款物并不是归个人使用，而是另作公用，比如某单位将特定款物挪作办公楼建设，还可能构成挪用特定款物违法犯罪行为。

转化为贪污、职务侵占违法犯罪。执纪执法中，我们还要重点把握行为人占用公物后在主观意图上是否发生变化，是否从开始的暂用、借用心态转变为据为己有的故意。比如行为人利用职权或者职务上的影响占用公物时间超过六个月，应退还而不退还，经单位催要仍不退还的，或公物使用价值已尽或者将尽导致无法退还的，或有证据证明行为人有能力归还而拒不归还，并隐瞒公物去向的，或使用虚假材料使得公物在单位资产中难以反映，且没有归还行为的，均可认定行为人对其所占用的公物在主观上已转化为非法占有的故意，可能构成贪污或职务侵占违法犯罪。

实践中怎样理解把握“利用职权或者职务上的影响，侵占非本人经管的公私财物”，侵占公私财物与贪污、职务侵占等行为有何区别？

李媛：实践中，不乏党员干部利用职权或者职务上的影响，拿点公物、揩些油水、蹭点好处，看似事情不大，但影响风气，一旦公私混淆、界限模糊，任由私欲膨胀、私心作祟，侵占公私财物等“小问题”就可能演化成大错误。从执纪执法实践来看，精准认定侵占公私财物违纪行为关键在于理解把握“利用职权”“利用职务上的影响”“公私财物”的涵义。

“利用职权”是指利用本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权，也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他人员的职权。职务上的隶属、制约关系，一方面包括直接上下级关系、主管关系，另一方面也要结合职务职责范围、所在单位性质和职能、有关法律政策规定、实践中的惯例等方面进行实质判断，看行为人或其所在单位是否对被利用的党员干部职务晋升、任免职、薪酬待遇、工作绩效等方面产生决定性影响或发挥关键作用。实践中，利用职权常见情形有以下4类：一是利用客观上存在制约关系的其他党员干部的职务行为。二是利用上级机关的领导地位。三是利用法律政策规定和实践惯例对垂直管理单位形成的制约力。四是基于管理服务地位形成的对管理和服务对象的制约力，比如市场监管部门对辖区所属私营企业具有的制约力。

“利用职务上的影响”是指虽然没有隶属、制约关系，但是行为人利用本人职权或者地位产生的影响和一定的工作联系，如单位内部不同部门的人员之间、上下级单位没有职务上隶属、制约关系的人员之间，有工作联系的不同单位的人员之间。

“公私财物”的“私”应与“公”相对应，可结合二者进行理解。公物范围，具体而言，包括国家所有或者集体所有的财物，以及用于公益事业的社会捐助财物等；在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财物，以公物论，等等。公物范围之外的财物，应属私有。

邓海燕：侵占公私财物有4种表现形式，与贪污、职务侵占等行为都表现为行为人利用职务之便，将特定的财物占为己有的行为，但利用职权或者职务上的影响，侵占非本人经管的公私财物与贪污、职务侵占又存在本质上的区别。一是行为主体不同。侵占非本人经管的公私财物的主体为从事公务的党员干部；贪污罪的主体为国家工作人员或者受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员；职务侵占罪的主体为公司、企业或者其他单位的人员。二是侵占的财物不同。侵占非本人经管的公私财物，侵占的对象既包括公共财物，也包括私人财物，而且是非本人经管的财物；贪污罪侵占的则是本人主管、管理、经手的公共财物；职务侵占罪侵占的是自己职权范围内或者工作范围内经营的本单位的财物。

当然，有时候侵占公私财物行为也容易与贪污、职务侵占产生混淆。一是，以象征性地支付钱款等方式侵占公私财物，或者无偿、象征性地支付报酬接受服务、使用劳务行为，如果侵占的财物是公款公物，且属本人主管、管理、经手的财物，提供服务或者提供劳务的是国家机关、国有公司、企业、事业单位等，则涉嫌贪污。二是，将应当由本人、配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人个人支付的费用，由下属单位、其他单位或者他人支付、报销，如果下属单位属国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等，且行为人与该下属单位具有主管、管理、制约关系的，也可能涉嫌贪污。同理，若是村干部等非国家工作人员，通过上述方式，占用了村集体资金，可能涉嫌职务侵占。对于这两种情况，符合贪污、职务侵占犯罪构成要件，且达到追诉标准的，依照《条例》第二十九条规定予以处理，未达到追诉标准的，依照《条例》第三十条第一款规定予以处理。

侵占公私财物与受礼、受贿行为如何区分？在认定侵占公私财物违纪行为时要注意哪些问题？

蔡志锋：通常情况下，侵占公私财物行为与违规受礼以及受贿之间存在明显区别，较容易区分，但部分侵占公私财物行为也可能表现为与受礼或受贿行为较为相似的形式。比如，行为人以象征性支付钱款方式侵占私人财物，或无偿、象征性支付报酬接受服务、使用劳务，或将应当由特定关系人支付的费用转由其他非国有单位或者私人支付、报销等，而有关司法解释也规定，以明显低于市场价格的交易方式购买他人的房产、汽车等，可能构成交易型受贿。在实践中区分侵占公私财物、受礼、受贿行为，需要从两个方面把握。

一是看行为与职务职权的紧密程度。当侵占公私财物表现为党员干部利用职权或者职务上的影响，通过象征性支付钱款侵占私人财物时，财物原所有者通常并不必然要求是行为人的管理和服务对象。受礼一般表现为党员干部具有某种职权或职务影响力，能够为送礼者提供帮助，送礼者通常是其下属或管理和服务对象。受贿犯罪要求行为人利用本人职务上的便利，即行为人直接利用本人职务范围内主管、负责或者承办某项公共事务的权力办理、处置某种事务，或利用其在职务上有隶属、制约关系的国家工作人员的职权，实际上仍是利用行为人本人的职权。

二是看行为对公正执行公务的影响程度。侵占公私财物行为通常是党员干部利用本人职权或者职务上的影响直接实施的，且没有为他人实际谋利或者允诺谋利的情况。受礼行为要求可能影响公正执行公务，送礼者即使不是立即要求回报也可能是为了日后让行为人满足其某种需求、但是尚未有具体化的请托事项。受贿犯罪明确要求行为人需要利用职务上的便利为他人谋取利益，包括承诺为他人谋取利益，或具体实施为他人谋取利益的行为，或实现为他人谋取利益的结果。

因此，当行为人利用职权或者职务上的影响，占有的是管理和服务对象的财物，可能影响公正执行公务的，构成受礼违纪行为；当行为人利用职权或者职务上的影响，无偿占有或者以象征性支付钱款的方式占有请托人财物，为请托人谋取利益的，可能构成受贿。

李媛：实践中，在认定侵占公私财物违纪行为时，需要注意避免以下两个误区。

一是对“利用职权或者职务上的影响”与“利用工作上的便利条件”不加区分，导致与盗窃、贪污等行为区分不准。利用工作上的便利条件，明显有别于利用职权或者职务上的影响，是指利用从事某种工作的时机、对工作环境的熟悉、在工作过程中建立的人际关系、在工作单位偶然获得的某种信息等。工作便利本质上与本人职务、职权无关，既没有利用职权，也没有利用职务或地位形成的影响力，只不过这种便利或人与人之间的关系是在工作中建立的。比如某市政公司负责人李某私设“小金库”交由该公司吴某保管，李某调任交通运输局后从“小金库”个人支用3万元。因其调离后不再具有主管、管理、经营、经手该公司“小金库”的权力，不符合贪污罪中“利用职务上的便利”的构成要件，不宜认定为贪污行为。鉴于其在市政公司任职时间较长，仍存在一定影响力，其侵占“小金库”钱款的行为，可考虑定性为侵占公私财物，违反廉洁纪律。如本案中李某为一般员工，3万元并非其从该“小金库”领取，而是因长期在市政公司工作，对“小金库”保管情况熟悉，趁机窃取，则涉嫌盗窃。

二是对贪污、受贿违法犯罪行为和侵占公私财物违纪行为的理解容易混淆，导致将第一百一十一条作为小额贪污、受贿的“口袋条款”，将数额达不到立案标准的行为适用第一百一十一条处理。刑法规定的贪污、受贿行为与第一百一十一条规定的侵占公私财物行为有本质区别。在监督执纪中，要结合个案具体情况具体分析，综合考虑职务职权、主观故意、行为手段等，审慎认定行为性质，不宜将贪污、受贿数额较小、情节较轻的行为简单认定为侵占公私财物、违反廉洁纪律的行为，对于小额贪污、受贿行为须追究党纪责任的，可考虑适用《条例》第三十条第一款纪法衔接条款处理。（作者：刘一霖）